“五一”前夕，隨著中石油總經(jīng)理廖永遠(yuǎn)和中石化總經(jīng)理王天普相繼落馬，以及緊隨其后的三大國(guó)家石油公司同時(shí)換帥，觀察人士普遍認(rèn)為，石油領(lǐng)域的反腐風(fēng)暴和人事震蕩已經(jīng)告一段落，接下來(lái)，改革積弊已久的石油體制，打造符合十八屆三中全會(huì)定位的國(guó)家石油公司，應(yīng)當(dāng)盡快進(jìn)入工作日程。

中石油、中石化、中海油這三大國(guó)家石油公司，在中國(guó)央企序列中向來(lái)地位特殊，特別是有“共和國(guó)長(zhǎng)子”之稱(chēng)的中石油，堪稱(chēng)官員晉升的快速通道。但同時(shí)，石油行業(yè)也是中國(guó)壟斷程度最高的行業(yè)之一，從勘探開(kāi)采到煉油、銷(xiāo)售，再到進(jìn)出口貿(mào)易、產(chǎn)品定價(jià)，無(wú)不在政府部門(mén)的牢牢管制之下，也因此成為塌方式腐敗的淵藪。

自十八屆三中全會(huì)《決定》中提出“以管資產(chǎn)向管資本為主轉(zhuǎn)變”的國(guó)資改革方向后，石油領(lǐng)域的國(guó)資改革在方向和理念方面始終存在著巨大分歧，遠(yuǎn)未形成基本共識(shí)。

一個(gè)極端的主張，是效仿跨國(guó)石油公司（IOC）模式，將三大石油公司全盤(pán)私有化甚至拆分；溫和思路則是學(xué)習(xí)西方國(guó)家石油公司（NOC），繼續(xù)擴(kuò)大國(guó)企在石油行業(yè)的覆蓋領(lǐng)域和控制力度；最近的傳言則是石油央企之間又在醞釀新一輪的合并。

但上述主張目前都不明朗，業(yè)界人士分析認(rèn)為，不論哪種改革方案，要想被高層采納，前提都是不能削弱、且要加強(qiáng)國(guó)家石油公司對(duì)國(guó)家能源安全的保障力度。

未來(lái)的改革，前路多歧。越來(lái)越多業(yè)界人士主張：除了完成政企分開(kāi)，讓石油央企回歸“企業(yè)本質(zhì)”，國(guó)家石油公司并沒(méi)有別的道路可走。

關(guān)鍵不是混改而是打破壟斷

在2015年全國(guó)“兩會(huì)”上，傅成玉曾表示：“我們現(xiàn)在是頭大象，如果不改革很快就成恐龍了。” 這一危機(jī)意識(shí)，也的確體現(xiàn)在傅掌舵中石化后的一系列改革上。

十八屆三中全會(huì)落幕不久，2014年初，中石化率先掀起石油央企的混合所有制改革，在對(duì)中國(guó)石化（600028.SH）油品銷(xiāo)售業(yè)務(wù)板塊現(xiàn)有資產(chǎn)、負(fù)債進(jìn)行審計(jì)評(píng)估的基礎(chǔ)上進(jìn)行重組。一時(shí)間，無(wú)論資本市場(chǎng)還是實(shí)體企業(yè)，都重燃改革希望。

2014年9月12日，中石化銷(xiāo)售公司與海爾、匯源、中國(guó)人壽等25家境內(nèi)外投資者簽署了《關(guān)于中國(guó)石化銷(xiāo)售有限公司之增資協(xié)議》，由全體投資者認(rèn)購(gòu)銷(xiāo)售公司29.99％的股權(quán)，并于12月獲得國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部批復(fù)。2015年3月，25家投資者向銷(xiāo)售公司繳納了共計(jì)1050.44億元的增資價(jià)款。

中石油集團(tuán)也于2014年確定了吉林、大港兩個(gè)局級(jí)單位油田做改革試點(diǎn)，分別拿出兩個(gè)油田35％的股權(quán)，吸引民營(yíng)資本參與。2015年元旦，中國(guó)石油（601857.SH）新疆銷(xiāo)售分公司正式改名為中石油新疆銷(xiāo)售有限公司，企業(yè)性質(zhì)隨之從央企駐疆分公司改為自治區(qū)國(guó)資委監(jiān)管的國(guó)企。

外界普遍認(rèn)為，兩大石油公司混合所有制改革的措施并不徹底，未能先在市場(chǎng)層面打破石油行業(yè)壟斷，因此難有獨(dú)立市場(chǎng)主體誕生。

中石化的混改措施，主要集中于下游銷(xiāo)售公司，至今未延伸到上游勘探開(kāi)采領(lǐng)域，無(wú)法觸動(dòng)石油行業(yè)的壟斷核心；而中石油雖拿出了兩油田做改革，但均屬于產(chǎn)量銳減的老舊油田，市場(chǎng)質(zhì)疑其沒(méi)有改革誠(chéng)意。

石油領(lǐng)域改革的停滯與反復(fù)，既非偶然也并不鮮見(jiàn)。歷史上，壟斷之門(mén)曾有過(guò)數(shù)次開(kāi)合，企業(yè)股權(quán)也實(shí)行過(guò)多元化。前有入世承諾和“非公經(jīng)濟(jì)36條”，后有三大公司的上市和融入資本市場(chǎng)。但無(wú)論風(fēng)云如何變幻，石油領(lǐng)域各環(huán)節(jié)的壟斷仍堅(jiān)如磐石，令人不得不感嘆改革之難。

多數(shù)業(yè)界共識(shí)是，推動(dòng)石油央企混合所有制改革的關(guān)鍵，是破除壟斷，引入獨(dú)立的市場(chǎng)主體，并使產(chǎn)權(quán)自由流轉(zhuǎn)；同時(shí)真正建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善公司治理。

業(yè)界權(quán)威人士提醒，這都需要來(lái)自國(guó)家層面的、自上而下的頂層設(shè)計(jì)。

在提出混合所有制改革的同時(shí)，十八屆三中全會(huì)還提出了“以管資本為主”的國(guó)資改革方向。后者主要從出資人國(guó)資委角度提出，前者則是站在央企角度提出。

然而，混合所有制改革至今，除了使石油公司成功吸收了部分社會(huì)資金外，并未成功實(shí)現(xiàn)公司治理層面的目標(biāo)：讓民營(yíng)企業(yè)和社會(huì)資本影響公司經(jīng)營(yíng)決策和管理，以提高公司運(yùn)營(yíng)和投資的效率。

國(guó)資委企業(yè)改革局前副局長(zhǎng)周放生告訴《財(cái)經(jīng)》記者，企業(yè)實(shí)行混合所有制后，國(guó)資委作為大股東持有一部分股權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)“管資本”。由此，國(guó)資委和國(guó)有企業(yè)的關(guān)系發(fā)生了本質(zhì)變化。“以前管企業(yè)的時(shí)候，國(guó)資委和企業(yè)是上下級(jí)關(guān)系。管資本后，就應(yīng)當(dāng)是股東和被出資企業(yè)的關(guān)系，不再有上下級(jí)關(guān)系，而是民商法基礎(chǔ)上依法出資、依法行使股東權(quán)利的平等關(guān)系。”

對(duì)于以“管資本為主”的國(guó)資改革思路，有石油央企的管理層指出，其與央企領(lǐng)導(dǎo)人的“從政邏輯”存在本質(zhì)沖突--這不是在央企內(nèi)部甚至國(guó)資委內(nèi)部所能解決的問(wèn)題。

中海油早在衛(wèi)留成時(shí)代，就提出要做“資本管理公司”，但沒(méi)能走下去。中海油內(nèi)部人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，其原因并非由于主管單位反對(duì)，而是在于資本管理公司的模式與央企的行政邏輯存在本質(zhì)沖突。

央企負(fù)責(zé)人在競(jìng)選全國(guó)人大代表、中央委員等榮譽(yù)職務(wù)時(shí)，所憑借的主要政績(jī)就是企業(yè)規(guī)模。轉(zhuǎn)型為資本管理公司，無(wú)疑會(huì)“把自己改小”，從而喪失建立在企業(yè)規(guī)模上的話語(yǔ)權(quán)，這無(wú)異于“自毀長(zhǎng)城”。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心一位不愿具名的國(guó)資改革專(zhuān)家對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，他在中央剛開(kāi)始提出“管資本”議題時(shí)，認(rèn)為這是對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)影響最小，改革阻力也最小的一件事。“出乎意料的是，這竟成為最困難的事情”。這已不是某個(gè)企業(yè)層面的改革，而是政府層面的改革，其涉及到政府層面管理理念，以及各個(gè)政府部門(mén)權(quán)力和利益的再分配。

“從理念上來(lái)說(shuō)，很多政府部門(mén)仍然認(rèn)為管企業(yè)比較實(shí)惠，所以一提出管資本，那些部門(mén)既想管資本，也想管企業(yè)，還想管企業(yè)的高管，但這樣肯定不行。”該專(zhuān)家稱(chēng)。

沒(méi)有可以照搬的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

除了自身的探索，中國(guó)國(guó)家石油公司也很重視向國(guó)外國(guó)家石油公司借鑒經(jīng)驗(yàn)，比如以挪威國(guó)家石油公司(OSE:STL, NYSE:STO，下稱(chēng)挪油)為代表的NOC發(fā)展模式。原因在于，挪油是嫁接了西方跨國(guó)公司（IOC）理念的國(guó)家石油公司，這一點(diǎn)與中國(guó)國(guó)情更契合。因此，中國(guó)石油領(lǐng)域在改革開(kāi)放與對(duì)外合作的早期均以挪油為師。

挪油憑借挪威豐富的近海石油資源，且進(jìn)行完全的市場(chǎng)化運(yùn)作，熟悉國(guó)際石油市場(chǎng)的游戲規(guī)則，從而成為全球最成功的NOC之一。挪油自身的公司治理模式，以及挪威政府對(duì)挪油的管控模式，也長(zhǎng)期為中國(guó)石油公司關(guān)注和研究。

挪油中國(guó)區(qū)前總裁謝偉德（Vidar Skjaeveland）向《財(cái)經(jīng)》記者介紹稱(chēng)，挪威政府對(duì)挪油持股67％，但挪威政府除了這三分之二的經(jīng)濟(jì)利益外，從不干預(yù)挪油的日常運(yùn)作，不批項(xiàng)目，不任命公司高管，甚至連董事也不派。這樣做的目的，是將挪油的企業(yè)運(yùn)營(yíng)與挪威國(guó)內(nèi)的政治完全分開(kāi)。

在外聘獨(dú)立董事和員工代表組成的董事會(huì)指導(dǎo)下，挪油實(shí)行以企業(yè)執(zhí)行委員會(huì)（Corporate Executive Committee）為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的決策機(jī)制，為包括政府大股東在內(nèi)的所有股東創(chuàng)造同等價(jià)值。

“中挪公司治理的差別，實(shí)際就是體制差別，挪威石油能源部通過(guò)股權(quán)控制挪油，但是具體事物則是委托公司董事會(huì)進(jìn)行管理，而不是政府直接下達(dá)行政命令來(lái)管理。”挪威石油商會(huì)（INTSOK）中國(guó)區(qū)資深顧問(wèn)郭建稱(chēng)。

事實(shí)上，這就是從“管資產(chǎn)”到“管資本”。

一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，挪油盡管可以成為中國(guó)石油公司的好老師，但不會(huì)成為中國(guó)石油公司的未來(lái)模式，原因是中挪國(guó)情差異巨大。

挪油利潤(rùn)豐厚并非完全依靠其市場(chǎng)化運(yùn)作，更重要原因在于挪威是資源國(guó)，在近海有著豐富的油氣資源，且絕大部分對(duì)外出口。挪威本國(guó)的能源供應(yīng)，則主要依靠水電，挪油沒(méi)有中國(guó)石油公司“保供給”的壓力。

平安證券能源資源前首席分析師康磊感嘆，“挪威這種資源稟賦是老天給的，中國(guó)國(guó)家石油公司學(xué)不起。”

三大石油公司也意識(shí)到了自身作為進(jìn)口國(guó)NOC與資源國(guó)NOC的不同。程偉稱(chēng)，挪威、墨西哥、俄羅斯作為石油輸出國(guó)，其N(xiāo)OC的石油收入和國(guó)家財(cái)政高度相關(guān)。而當(dāng)前的中國(guó)和IOC是一樣的，都要用全球油氣資源來(lái)保障國(guó)家的能源安全。從資源稟賦來(lái)看，中國(guó)就不應(yīng)采用NOC模式。“全球哪個(gè)國(guó)家石油對(duì)外依存度都超過(guò)一半了，還說(shuō)自己是NOC的？”

另一個(gè)被國(guó)內(nèi)關(guān)注的NOC,是作為后起之秀的巴西國(guó)家石油公司(Petrobras，NYSE:PBR)，但其也陷入了與中國(guó)國(guó)家石油公司同樣的腐敗漩渦。

Petrobras與中國(guó)三大石油公司一樣政企合一，巴西聯(lián)邦政府有關(guān)部門(mén)與機(jī)構(gòu)共持有公司51％以上的股權(quán)，政府和官員牢牢掌控公司的運(yùn)營(yíng)和人事任免，直接指派董事長(zhǎng)、總經(jīng)理等高管。Petrobras不僅參與石油政策的制定、執(zhí)行，還統(tǒng)管巴西的石油勘探、開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)及運(yùn)輸。

兩個(gè)月前，Petrobras的CEO瑪麗亞·格拉卡斯·福斯特(Maria das Gra as Foster)及另外五名主管因集體腐敗丑聞而辭職。這場(chǎng)丑聞，或牽扯到巴西總統(tǒng)迪爾瑪·羅塞夫(Dilma Rousseff)。

Petrobras中國(guó)區(qū)一位高管向《財(cái)經(jīng)》記者表示，公司的高層腐敗完全出乎意料，令人難以接受。“如果你在一年前問(wèn)我，我會(huì)覺(jué)得我們公司非常好，各項(xiàng)監(jiān)管完善得甚至失去了靈活性，基層員工也以國(guó)企一員來(lái)要求自己，但沒(méi)想到公司的腐敗其實(shí)是從上層開(kāi)始的。”

程偉指出，中國(guó)石油對(duì)外依存度逐漸升高，三大國(guó)家石油公司海外油氣資產(chǎn)收購(gòu)的規(guī)模和頻率逐漸加大，但其技術(shù)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力還不能與全球頂尖的IOC競(jìng)爭(zhēng)，研究者提出應(yīng)更多借鑒IOC發(fā)展模式，先將自身打造為國(guó)際化的國(guó)家石油公司(INOC)，最后走IOC的發(fā)展道路。

就混合所有制改革而言，法國(guó)道達(dá)爾（Total）的公司治理模式更應(yīng)受到關(guān)注。

法國(guó)在西方成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中較為特殊，實(shí)行的是混合型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，多數(shù)法國(guó)國(guó)有企業(yè)是國(guó)有資本和私人資本相互融合的混合公司。道達(dá)爾最初也是在法國(guó)政府指導(dǎo)下建立，起初被命名為“法國(guó)石油公司”。在隨后的發(fā)展中，道達(dá)爾成功實(shí)現(xiàn)了國(guó)有股減持，直至完全退出。

道達(dá)爾CEO潘彥磊（Patrick Pouyanne)對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，道達(dá)爾是一家自由的公眾公司，法國(guó)政府目前在道達(dá)爾沒(méi)有任何股份。無(wú)論在歐洲還是法國(guó)，石油和天然氣供應(yīng)是由市場(chǎng)保障的，法國(guó)政府相信市場(chǎng)。

市場(chǎng)可以有效地提供所有油氣產(chǎn)品--在歐洲，這是各國(guó)共同認(rèn)同的市場(chǎng)法則。法國(guó)政府并不支持道達(dá)爾實(shí)行壟斷。潘彥磊指出，法國(guó)有反壟斷法律，并有特殊機(jī)構(gòu)來(lái)確保這些反壟斷法規(guī)得到遵守。

但道達(dá)爾從未脫離法國(guó)政府的控制，因?yàn)槠湔莆罩诵牡娜耸聶?quán)。道達(dá)爾公司章程明確規(guī)定，為保證關(guān)鍵行業(yè)的國(guó)家戰(zhàn)略，董事會(huì)15名成員必須全部為法國(guó)籍人士。因此，道達(dá)爾又被視為是INOC。

即便以道爾達(dá)的INOC模式為發(fā)展方向，中國(guó)也有巨大差距。

以石油部委起家的中國(guó)國(guó)家石油公司，與純粹在全球能源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中壯大的IOC和INOC在政企關(guān)系方面存在著巨大差異，這也導(dǎo)致兩者截然不同的發(fā)展路徑。

現(xiàn)在中國(guó)三大石油公司想搞的INOC模式，已凸顯出了上述問(wèn)題--對(duì)外并購(gòu)時(shí)自稱(chēng)IOC；對(duì)內(nèi)和政府索要補(bǔ)貼時(shí)，又變回NOC。

中海油能源經(jīng)濟(jì)研究院首席研究員陳衛(wèi)東說(shuō)，“如果說(shuō)自己是NOC，那大部分利潤(rùn)應(yīng)該上繳國(guó)家財(cái)政，但中國(guó)NOC們卻在動(dòng)輒要求國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼。其理由是國(guó)內(nèi)油氣市場(chǎng)沒(méi)開(kāi)放，要補(bǔ)貼理所當(dāng)然。”

除了政企分開(kāi)別無(wú)他途

石油領(lǐng)域眾關(guān)注國(guó)資改革的專(zhuān)家多數(shù)認(rèn)為，中國(guó)石油公司的情況與世界哪個(gè)國(guó)家都不同，沒(méi)有可完全照搬的案例。

一位在中石油工作30多年的管理層人士向《財(cái)經(jīng)》記者表示，該以誰(shuí)為榜樣的確是個(gè)難題。但從本質(zhì)上說(shuō)，所有石油公司首先都是企業(yè)，企業(yè)的日常運(yùn)營(yíng)管理和投資，都應(yīng)遵循市場(chǎng)原則和商業(yè)邏輯。

但石油央企已成為一種政商合一的混合體，既可以對(duì)政府的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施重大影響，又具有企業(yè)的許多屬性，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，往往可以將市場(chǎng)利益與政府利益“通吃”。

越來(lái)越多業(yè)內(nèi)專(zhuān)家認(rèn)為，根本的解決辦法，仍然是政企分開(kāi)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心原黨組書(shū)記、副主任陳清泰認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)從擁有石油公司，轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛衅髽I(yè)的股權(quán)，并且委托專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)來(lái)持有和運(yùn)作。

這樣,就隔離了政府和石油公司的直接產(chǎn)權(quán)關(guān)系，從體制上為政企分開(kāi)奠定了基礎(chǔ)。石油公司因此實(shí)現(xiàn)了“有股東而沒(méi)有婆婆”，政府則可以站在超脫立場(chǎng)上公正處理問(wèn)題。

“這對(duì)企業(yè)和政府都是一次解放。”陳清泰說(shuō)。

周放生認(rèn)為，石油行業(yè)改革的順序應(yīng)當(dāng)是先下游后上游，先產(chǎn)權(quán)后市場(chǎng)，這個(gè)順序不應(yīng)顛倒，邏輯在于“先易后難”。上游油氣資源放開(kāi)難度很大，肯定要經(jīng)過(guò)主管部門(mén)的反復(fù)論證，最終能否放開(kāi)，現(xiàn)在還難以定論。(轉(zhuǎn)自騰訊新聞)